违法占地处罚主体是谁？如何认定及处理违法占地行为

案情介绍：2003年7月1日，北京市通州区潞城镇南刘各庄村民委员会（以下简称村委会）与被执行人张某签订土地租赁合同，将村集体土地10亩出租给张某。自2005年起，张某在未办理任何用地手续的情况下，在租用的土地上建设厂房。2007年2月8日，申请执行人北京市国土资源局对张某的非法占地行为立案调查，经现场勘测，其实际违法占地面积为6811.8平方米（约合10.22亩）。2008年6月24日，北京市国土资源局作出行政处罚决定书，认定张某在未取得国土部门用地手续的情况下，擅自占用通州区潞城镇南刘各庄村土地建设厂房，违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，责令其退还非法占用的土地，并在15日内拆除非法建设的建筑物及其他设施，恢复土地原状。张某在法定期限内未对处罚决定提出复议或诉讼。2009年2月18日，北京市国土资源局依法向法院申请强制执行。

在案件审查过程中，张某承认其为非法占地厂房的建设者，但声称已于2007年底将厂房出售给他人，但未能提供相关证据。法院最终裁定准予执行。

分析意见：本案的争议焦点在于，违法占地的被处罚人应为谁。一种观点认为，被处罚人应为违法占地的建设者张某，理由是根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，任何单位和个人进行建设，使用土地必须依法申请，涉及农用地转为建设用地的，应办理相应审批手续。未依法办理手续的，实施违法占地行为的主体即为处罚的相对人。另一种观点则认为，被处罚人应为实际占用土地的人，理由是若违法占地者将土地及地上物出租或出卖给他人，而建设者已不再实际占用土地，其对处罚决定可能置之不理，导致承租人或买受人权益受损。若证据充分，应处罚实际违法占地人。

笔者认为，应采纳第一种意见。根据《土地管理法》的规定，违法占地的处罚对象应为实施违法占地行为的建设者。尽管建设者可能将土地及地上物转让，但其仍为违法占地的直接责任人，应依法承担相应责任。若法院认定买受人为处罚对象，实际上间接认可了其与建设者之间的买卖协议有效，可能造成司法权替代行政权的后果，违背法律的宗旨。

此外，当前国土部门在查处违法占地行为过程中，非诉行政执行案件数量持续上升，违法占地事实通常较为明确，但违法占地行为的主体却呈现出多样化、复杂化趋势，给法院的审查工作带来一定挑战。由于《土地管理法》对违法占地行为的主体认定缺乏明确细则，从法律条文的字面含义来看，应处罚的是实际实施违法占地建设的主体。若张某未能提供有效证据证明其已将地上物转让，北京市国土资源局依法对其作出处罚决定是恰当且合法的。