交通局与私企签订PPP协议性质争议：属于行政合同还是民事合同？

2007年4月28日，乌鲁木齐市城市交通局与北方公司签订了《乌拉泊至板房沟、水西沟公路工程项目BOT投资协议》（以下简称《BOT协议》）。2007年12月19日，双方又签订了《补充协议》。该项目建设涵盖公路主体工程及辅助配套设施，于2007年9月29日正式通车。2008年6月7日，经政府办公厅复函同意，北方公司开始试运营并进行收费。然而，2009年6月12日，乌鲁木齐市昌吉州发改委与乌鲁木齐市城市交通局联合发布通知，决定自2009年6月15日零时起停止对乌拉泊至板房沟、水西沟收费站的收费。

由于《BOT协议》和《补充协议》无法继续履行，双方协商一致，共同委托鑫瑞公司和华盛公司对项目进行评估，以确定工程回购的价值。但评估结果迟迟未出。北方公司遂向新疆高院提起诉讼，请求判令交通局支付工程回购款共计179,077,628元。一审法院认为，双方签订的两份协议不属于民事合同关系，因此本案应属于行政诉讼范畴，裁定驳回起诉。北方公司不服，向最高人民法院提起上诉。

二审法院认为，北方公司与交通局在签订《BOT协议》和《补充协议》时处于平等的法律地位，其请求交通局支付工程回购款的行为，本质上是基于协议内容产生的民事权利义务关系，与协议终止前的行政行为具有独立性。因此，本案应属于民事纠纷，一审驳回起诉的处理不当，裁定由新疆高院继续审理。

关于PPP协议的法律性质，存在两种不同观点：一种认为其属于行政合同，另一种则认为其为民事合同。最高人民法院指出，PPP协议的性质不能一概而论，应根据具体情形进行区分。具体而言：

（1）若协议内容涉及行政规划、许可、处罚、管理、监督等行政职能，其争议属于行政法律关系，例如特许经营协议内容本身的争议；

（2）若协议内容主要设定民事权利义务，涉及协议履行、变更、解除等民事行为，则属于民事争议。

法院强调，不能仅因交通局作为行政主体而认定本案争议为行政法律行为。案涉《BOT协议》和《补充协议》在履行过程中，确实涉及相关行政主体的具体行政行为，但这些行为并不影响双方之间民事合同关系的成立与独立。在协议终止后的工程回购问题上，影响回购发生及方式的行政行为，与回购过程中因支付依据产生的争议，属于不同的法律关系，彼此独立。

从案情来看，北方公司对协议终止前的相关行政行为并无异议，双方的争议仅集中在工程回购款的支付依据上。因此，本案应纳入民事诉讼的审理范围。

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